Obrona cywilna perspektywy [2014]

Krynojewski Franciszek

OBRONA CYWILNA – PERSPEKTYWY

Od pewnego czasu głośno w mediach o przeznaczeniu 2% dochodu narodowego na wojsko. Mówi o tym przede wszystkim Pan Prezydent, mówi o tym nowa Pani Premier. Logicznym jest, iż ogólnie pojmowane bezpieczeństwo obywateli jest priorytetem
w dzisiejszych czasach, kiedy szczególnie strona rosyjska próbuje powrócić do czasów Związku Radzieckiego. Nie należy również lekceważyć innych niebezpieczeństw szczególnie związanych z klęskami żywiołowymi, możliwości wybuchu pandemii czy islamizacji świata.

Zadania związane z neutralizacją w/w zagrożeń stanowią domenę kilku ministerstw. Jednak najwięcej mówi się o Ministerstwie Obrony Narodowej. Struktura ochrony ludności wyróżnia jednak dwa aspekty bezpieczeństwa, militarne i pozamilitarne. Część pozamilitarna to przede wszystkim działalność dyplomacji a w ostateczności udział sił i środków cywilnych w ramach zarządzania kryzysowego (czas pokoju) oraz obrony cywilnej (czas wojny).

O ile zarządzanie kryzysowe nabiera odpowiednich kształtów poprzez nowelizacje
i uzupełnianie zapisów prawnych, to od momentu, kiedy za obronę cywilną odpowiadają przedstawiciele Państwowej Straży Pożarnej, można odnieść wrażenie, że ona nie istnieje, wręcz jest wygaszana. Przede wszystkim nie ma aktualnego rozporządzenia dotyczącego OC, na wzór tego z 1993 roku. Zapisy prawne w ustawie o powszechnym obowiązku obrony są nie aktualizowane od wielu lat i nie przystają do dzisiejszych czasów, przede wszystkim nie spełniają złożonego 23 października 1991 r. w Szwajcarskiej Radzie Związkowej jako depozytariuszowi dokumentu ratyfikującego Protokołów dodatkowych do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I) oraz ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół II) sporządzonych w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. W/w protokoły weszły w życie w stosunku do Rzeczpospolitej Polskiej dnia 23 kwietnia 1992 roku.

W projekcie pt. „Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP 2011 – 2022” opracowanym przez Ministerstwo Obrony Narodowej we współpracy z MSZ, MSWiA, MG, MRR, MI, MNiSW, MEN, RCB, znajduje się następujący zapis cyt. „Słabą stroną przygotowań obronnych są zaniedbania związane z obszarem obrony cywilnej. Utrzymujący się od lat brak rozwiązań prawnych i systemowych regulujących współdziałanie systemów ratowniczych, organów i służb wykonujących zadania ochrony ludności, osłabia przygotowania zarówno w obszarze obrony narodowej, jak i zarządzania kryzysowego. Wyzwaniem jest też niski poziom kompetencji obronnych w społeczeństwie, wynikły
z niedostatecznej edukacji w obszarze obronnym, braku narzędzi oceniających te kompetencje oraz braku nowoczesnych środków edukacji”.

Uzupełniając powyższy cytat należy przytoczyć opinię wystawioną przez NIK
w swoim raporcie Nr 5/2012/P/11/083/KPB pt. „Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju”. W podsumowaniu wyników kontroli znajdziemy następujące zapisy:
1. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia przygotowanie struktur obrony cywilnej kraju do realizacji jej zadań ustawowych,
2. Szef OCK nie określił założeń do planów obrony cywilnej województw, powiatów, gmin i przedsiębiorców,
3. Nie ustalił normatywów w zakresie zaopatrywania organów i formacji OC w sprzęt, środki techniczne i umundurowanie,
4. Szefowie OC Gmin nie realizowali szkolenia ludności z zakresu powszechnej samoobrony,
5. 29% kontrolowanych szefów OC województw, powiatów i gmin nie powołało na swoim terenie formacji obrony cywilnej,
6. Aktualna struktura i organizacja obrony cywilnej kraju nie zapewnia skutecznej realizacji celów ustawowych,
7. W latach 2009-2011 Minister MSWiA nie mógł wykonywać skutecznie swoich obowiązków nadzorczych i koordynacyjnych, gdyż nie otrzymał do akceptacji „Oceny przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej” od Szefa OCK,
8. W okresie objętym kontrolą (28.06-16.11.2011 r.) nie dokonywano zakupów sprzętu
i wyposażenia formacji OC itd.

Uwagi końcowe i wnioski tej kontroli:
„Kontrola wykazała, że obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej kraju nie jest w pełni dostosowany do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury kraju. Normy prawne regulujące organizację i funkcjonowanie obrony cywilnej nie zapewniają skutecznego koordynowania działań dotyczących szeroko pojętej ochrony ludności oraz współdziałania w zwalczaniu klęsk żywiołowych wykonywanych w ramach struktur obrony cywilnej z działalnością wykonywaną przez inne podmioty. Brakuje również mechanizmów zapewniających niezbędną, skuteczną koordynację działań w ramach samego systemu obrony cywilnej … …brak jest jasnych i przejrzystych przepisów wykonawczych dotyczących OC, które umożliwiłyby prawidłową i skuteczną realizację zadań oc na terenie RP”.

Jak wynika z „Oceny stanu przygotowania Obrony Cywilnej w Polsce – stan na 31.12.2012” oraz „Oceny przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej
w Polsce za 2013 r.” wnioski pokontrolne NIK są obecnie w trakcie realizacji.

Czy tak jest rzeczywiście?

1. 27 grudnia 2011 roku Szef OCK wydał wytyczne w sprawie zasad opracowania planu obrony cywilnej województw, powiatów i gmin.
Wydawałoby się, że pierwszy krok został zrobiony. Dlaczego jednak z tytułu wytycznych znikł zapis mówiący o planach przedsiębiorców. Treść wytycznych wzbogacono o pojęcie – Karty realizacji zadań dla zakładów. Należy się jednak zastanowić nad słowem wytyczne-a – wg słownika PWN to wskazówka określająca sposób działania, Słownik Języka Polskiego interpretuje to słowo jako wskazówka do działania, najczęściej ze strony zwierzchnika. Zatem nie jest to w pełni formuła prawna, zobowiązująca wszystkie w/w podmioty do realizacji określonych w wytycznych przedsięwzięć. Szczególnie w przypadku zakładów pracy, którym pomaga zapis ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (art.138 pkt. 4 Formacje obrony cywilnej mogą tworzyć także pracodawcy). Słowo mogą jest decydujące
w jakichkolwiek rozmowach z przedsiębiorcą, szczególnie prywatnym. Mogą znaczy nie muszą.

2. Marzec 2014 roku to miesiąc, w którym ukazał się następny dokument sygnowany podpisem Szefa OC Kraju, dokumentujący realizację wniosków NIK o znamiennym tytule „Normatywy w zakresie zaopatrzenia organów i formacji obrony cywilnej
w sprzęt, środki techniczne i umundurowanie niezbędne do wykonywania zadań obrony cywilnej oraz ich ramowych struktur organizacyjnych i podstawowych zadań”. Jego upublicznienie zostało poprzedzone konsultacjami. Cóż z tego, że ilość uwag do tego dokumentu przekracza jego objętość, skoro nie zostały one uwzględnione
w dokumencie finalnym. Zalecane oparcie formacji obrony cywilnej na jednostkach Ochotniczej Straży Pożarnej wchodzących w skład Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego jest ze wszech miar nielogiczne. Oznacza jednoznacznie, że jednostki nie zaliczane do KSR-G już nie muszą lub nie mogą w tym uczestniczyć. Zalecane wyposażenie tych formacji w sprzęt, którym na dziś dysponują tylko jednostki PSP wymusza na samorządach doinwestowanie w zakup sprzętu, na który ich nie stać.
Obowiązujące przepisy uniemożliwiają użycie formacji obrony cywilnej do zwalczania klęsk żywiołowych. W wytycznych nie uwzględniono sposobu ubezpieczenia członków formacji oc jak również ich wynagrodzenia za udział w akcji ratunkowej. Nie uwzględniono również sposobu zrównoważenia strat pracodawcom, których pracownicy byli nieobecni w pracy. Wiadomo, że diabeł tkwi w szczegółach. Tych szczegółowych błędów jest w wytycznych wyjątkowo dużo. Pierwszy z brzegu dotyczy składu osobowego formacji ratownictwa chemicznego i ekologicznego. Struktura tej formacji przewiduje skład 18 osobowy, jednak w tabeli reprezentującej poszczególne specjalności znajduje się 66 osób + 1 komendant. Prawdopodobnie zaciął się kalkulator.

Podsumowując, jest to największy bubel, jaki osoba reprezentująca administrację rządową wydała w ostatnich latach. Przystępując do jakichkolwiek przedsięwzięć, należy rozpocząć go od harmonogramu ważności i określeniu kolejności działania, tak aby następna czynność wynikała z poprzedniej. W działaniu Szefa Obrony Cywilnej Kraju brak jakichkolwiek założeń zarówno systemowych jak
i organizacyjnych. Zresztą sam się do tego przyznaje. Dlaczego? Wyjaśnienie poniżej.

3. W podsumowaniu „Oceny przygotowań w zakresie ochrony ludności
i obrony cywilnej w Polsce za 2013 r.” na stronie 41 znajduje się podsumowanie
w kształcie cyt. … Reasumując stwierdzić należy, że niekompletność i archaiczność istniejących rozwiązań prawnych dotyczących obrony cywilnej powoduje określone komplikacje w jej funkcjonowaniu. W większości analizowanych wojewódzkich ocen stanu obrony cywilnej sygnalizowany jest problem braku jednej ustawy, która powinna regulować cały obszar ochrony ludności w tym obrony cywilnej”.
Tu należy przytoczyć §2 ust. 1) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin – Do zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju należy:
– inicjowanie, przygotowanie, wydawanie i opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących obrony cywilnej.
Czy zatem należy stwierdzić, że Szef OC Kraju nie zapoznał się ze swymi obowiązkami?

Podsumowując, Szef OC Kraju winien natychmiast zainicjować powstanie dokumentu głównego dotyczącego obrony cywilnej a w dalszej kolejności uzupełnić go dokumentami szczegółowymi, dotyczącymi wszystkich spraw związanych z działalnością planistyczną, organizacyjną, szkoleniową, inwestycyjną, materiałowo – technicznym zaopatrzeniem oraz kontrolną. Dotychczas wydane wytyczne powinny być zawieszone, poprawione po powstaniu dokumentu głównego i wydane w postaci dokumentów prawnie obowiązujących.
Czas najwyższy, aby obrona cywilna została zasilona odpowiednią ilością funduszy, które zabezpieczą ochronę wszystkich obywateli naszego kraju. To również obowiązek Szefa OC Kraju wynikający z powyżej cytowanego rozporządzenia §2 ust. 6) – planowanie potrzeb
w zakresie środków finansowych i materiałowych niezbędnych do realizacji zadań własnych w zakresie obrony cywilnej.